Полтора года назад я по заданию руководства горадминистрации разработал Концепцию организации и развития городского пассажирского транспорта. Иначе руководство в отпуск не отпускало.
Руководство концепция напугала, ибо не отличалась политкорректностью и дипломатичностью в ущерб объективности.
Вот я и решеил теперь попугать своим опусом широкую общественность. Страшно? Читайте, блин!
Приложение
к постановлению администрации города Орла
от «___»______201___ № ______
Концепция (проект ТИУНОВА)
организации и развития городского пассажирского транспорта муниципального образования «Город Орел»
на ______________ годы
Концепция организации и развития городского пассажирского транспорта на _____________ годы (далее – Концепция) направлена на улучшение качества транспортного обслуживания населения, дальнейшее развитие рынка транспортных услуг в городе Орле при обеспечении безопасности, а также экономически обоснованного уровня затрат, тарифов и доступности услуг общественного транспорта для всех категорий населения.
1. ВВЕДЕНИЕ
Транспорт – важнейшая составная часть городской инфраструктуры. Его устойчивое и эффективное функционирование является необходимым условием для социального и экономического развития городского округа, жизнеобеспечения населения, создания удобной и безопасной городской среды, обеспечения свободы перемещения горожан, независимо от места пребывания, создания единого городского пространства.
В условиях дальнейшего развития рыночной экономики, строгого определения и дифференциации полномочий органов публичной власти, улучшения социальной защищенности отдельных категорий населения, расширения доступности индивидуального автотранспорта городу Орлу необходима продуманная транспортная политика, учитывающая как традиционно сложившиеся взаимоотношения населения, перевозчиков, органов государственной власти и местного самоуправления, так и новые реалии стремительного процесса автомобилезации горожан.
При этом ввиду большой инерционности дорожно-транспортной инфраструктуры, связанной с высокой капиталоемкостью, продолжительными сроками строительства и реконструкции ключевых элементов, задачи в области транспорта должны быть рассмотрены не только на ближайшую перспективу, но и на более отдаленные сроки.
Настоящая Концепция рассматривается как основа для формирования городской политики общественного транспорта, разработки и реализации нормативных правовых актов и муниципальных целевых программ в сфере организации транспортного обслуживания населения и создания условий для предоставления транспортных услуг населению в границах муниципального образования «Город Орел», решения других принципиальных, зависящих от транспорта проблем территориального развития в целом.
Концепция основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных и областных законах, иных актах федерального или областного законодательства, посланий Президента России Федеральному Собранию и программных документов Правительства Российской Федерации, Уставе города Орла, Генеральном плане городского округа «Город Орел», а также на прогнозах состояния экономики и социально – экономического развития города Орла на среднесрочную и более отдаленную перспективу, иных социально-экономических прогнозных оценках, научных разработках по модернизации транспортной отрасли, перспективах научно – технического развития транспорта.
2. СОСТОЯНИЕ ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ
И ЕЕ СООТВЕТСТВИЕ ПОТРЕБНОСТЯМ СОЦИАЛЬНО –
ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ
Город Орел располагает почти всеми современными видами надземного общественного транспорта: автобусы различной вместимости (от 10 до 150 человек), трамвай, троллейбус, железнодорожный пригородный транспорт, водный транспорт. Кроме того, в городе имеются более 70 тысяч работоспособных единиц легкового автотранспорта.
Городские транспортные коммуникации по размещению и структуре в целом отвечают внутренним и внешним транспортно – экономическим связям муниципального образования, но нуждаются в существенном совершенствовании.
Ведущее место в транспортной системе занимает автомобильный транспорт (включающий как общественный транспорт, так и личные автомобили). На его долю приходится 100% внутригородского грузооборота и свыше 70% внутригородского пассажирооборота.
Важную роль в перевозках пассажиров играет городской электротранспорт. Трамваи и троллейбусы в настоящее время перевозят до трети всех пассажиров города.
Роль железнодорожного транспорта во внутригородском сообщении несущественна, несмотря на то, что город имеет разветвленную железнодорожную сеть протяженностью около 50 км, семь железнодорожных станций и платформ помимо центрального вокзала.
Более 40 лет в Орле функционирует участок теплоходов, которые в период навигации могут выполнять транспортные функции на 15-километровом отрезке Оки. Однако в настоящее время теплоходы имеют исключительно прогулочно-развлекательное назначение.
Улично-дорожная сеть Орла включает в настоящее время 405 км улиц, в том числе с твердым покрытием __________, из которых ________ км пригодны для осуществления пассажирского автотранспортного обслуживания.
Общественные перевозки пассажиров в городе осуществляют (данные на сентябрь – октябрь 2012 года):
29 автобусов большой вместимости (свыше 50 человек),
в том числе 27 шт. (93%) автобусы ПАТП-1;
509 автобуса средней вместимости (20 – 50 человек);
в том числе:
21 шт. (4%) – автобусы ПАТП-1,
288 шт. (57%) – автобусы частных перевозчиков на городских маршрутах;
200 шт. (39%) автобусы пригородных (трехзначных) маршрутов;
170 автобусов малой вместимости (до 20 человек),
в том числе:
60 шт. (35%) автобусы пригородных маршрутов (трехзначных);
71 трамвай;
103 троллейбуса.
Общая протяженность трамвайных путей составляет 39 км, троллейбусных – 76 км.
Ежегодный пассажирооборот общественного транспорта (данные 2011 года) составляет более 150 млн. поездок, в том числе:
– муниципальный транспорт – 53,5 млн. поездок (35,7%);
в том числе:
ТТП – 43,8 млн. поездок (29,2%);
ПАТП-1 – 9,7 млн. поездок (6,5%).
– частные перевозчики – 96,5 млн. поездок в год – 64,3%.
Следовательно, частный сектор занимает доминирующее положение на рынке услуг пассажирского автотранспорта в городе Орле.
Потребность населения в услугах внутригородского общественного пассажирского транспорта имеет тенденцию к сокращению ввиду увеличивающегося количества легковых автомобилей (на 3-5 тыс. единиц ежегодно) и абсолютного сокращения активной части населения вследствие объективных демографических процессов.
На муниципальном транспорте (трамваи, троллейбусы, автобусы большой вместимости) вышеназванная тенденция усугубляется более существенным сокращением поездок по разовым билетам и увеличением количества пассажиров, осуществляющих поездки на основании различных социальных проездных документов длительного пользования.
3. ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ПРОБЛЕМ ГОРОДСКОГО ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТНОГО КОМПЛЕКСА
Основные проблемы и противоречия в развитии городского пассажирского транспортного комплекса могут быть сконцентрированы в следующие блоки:
3.1. Проблемы общего характера
1. Отсутствие объективного подхода к организации внутригородских маршрутов, а также отсутствие действенных механизмов по их оперативной корректировке.
Существующие в городе регулярные маршруты муниципальной маршрутной сети пассажирского транспорта представляют из себя довольно беспорядочную совокупность «старых» традиционных маршрутов и «новых» – коммерческих.
«Старые» – это сложившиеся с советских времен маршруты, которые обеспечивали транспортные потребности населения города исходя из реалий 30-40 – летней давности.
«Новые» – это появившиеся в значительной степени стихийно за последние 20 лет маршруты, имеющие целью своего создания и функционирования исключительно причины коммерческого характера без каких-либо социальных обременений.
В итоге «новые» маршруты зачастую дублируют «старые» на прибыльных участках, серьезно уменьшая выручку транспорта, функционирующего на «старых» маршрутах, делая их нерентабельными из-за наличия убыточных концевых отрезков.
Дополнительный хаос в функционирование общественного транспорта вносят пригородные маршруты, которые в силу областного законодательства вправе устанавливать органы государственной власти Орловской области без какого-либо согласования с муниципалитетом.
Проведенное в 2010 году обследование пассажиропотоков в силу своей конъюнктурности не было объективным и в итоге свелось к наукообразному обоснованию правильности имеющейся ситуации.
Кроме того, в городе отсутствует какая-либо политика организации общественного транспорта в зависимости от времени суток и времени года (за исключением так называемых «дачных» маршрутов.
Следствием этой проблемы являются, с одной стороны, перегрузка полупустым общественным транспортом оживленных магистралей, а, с другой стороны, отсутствие организации гарантированного транспортного обеспечения населения на относительно малолюдных окраинах.
Аналогичным следствием является перегрузка общественным транспортом графиков дневного движения, наряду с недостаточностью или полным отсутствием транспортных средств в позднее вечернее и ночное время.
2. Отсутствие единой концепции в отношении конкуренции в сфере пассажирского транспортного обслуживания городского населения в совокупности с нормативно установленными тарифными и иными регулировками открывает простор для произвольных ограничений конкуренции на региональном и местном уровнях.
Так органы местного самоуправления города в той или иной степени пытаются подменить функции независимого контроля пассажирских перевозок элементами монополии муниципальных транспортных предприятий, ограничениями прав хозяйствующих субъектов на осуществление деятельности в этой сфере. Вместе с тем, областные органы государственной власти, с одной стороны, пространственно ограничивая деятельность муниципального транспорта территорией городского округа и искусственно насыщая город большим количеством транспортных средств частных перевозчиков якобы пригородных маршрутов, с другой стороны, фактически понуждают муниципальные предприятия осуществлять перевозки пассажиров по областным единым социальным проездным билетам (ЕСПБ), доходы по которым, включая субсидии из областного бюджета, явно не покрывают затрат предприятий.
Как следствие, монополия небольшого числа перевозчиков существенно ограничивает конкуренцию в отрасли и способствует сохранению высоких издержек предприятий, финансируемых за счет бюджетов различных уровней.
3. Финансовая и организационная политика органов государственной власти и органов местного самоуправления по отношению к транспортному обслуживанию городского населения не исходит из ясных критериев и норм разграничения между двумя различными по требуемой степени вмешательства категориями перевозок:
– перевозками по льготным тарифам и перевозками по социально-значимым, но убыточным маршрутам, которые нуждаются в бюджетном финансировании;
– перевозками, в отношении которых вмешательство со стороны органов власти в рыночные процессы должно сводиться в основном к регулированию маршрутов и формированию условий и порядка предоставления данного вида услуг по транспортному обслуживанию населения.
До недавнего времени отсутствовали подходы к определению размеров той части городского пассажирского транспортного комплекса, которая требует финансовых ресурсов государства и местного самоуправления, и той ее части, где достаточно использовать меры нефинансового регулирования при поддержании условий для самофинансирования пассажирских перевозчиков. Отсюда – отсутствие обоснованных механизмов определения потребности населения в льготном проезде, в социальных (планово убыточных) маршрутах, графиках функционирования транспорта, а также отсутствие обоснованных и прозрачных механизмов необходимого и достаточного бюджетного финансирования.
Следствиями этого являются:
Обременение нерыночными условиями перевозок с недостаточным бюджетным субсидированием исключительно муниципальных предприятий по всем маршрутам и транспортным средствам.
Принятие не обеспеченных бюджетными ресурсами для компенсации выпадающих доходов перевозчиков нормативных правовых актов о предоставлении льготного проезда многочисленным категориям населения.
Излишняя «зарегулированность» перевозок в целом и одновременно недостаток мер по созданию условий организации функционирования той их части, которая не нуждается в бюджетной поддержке.
Попытки тотализации муниципального контроля над работой всего городского пассажирского транспортного комплекса.
3. Пробел в федеральных и региональных нормах формирования государственного/муниципального заказа/конкурса на предоставление услуг по транспортному обслуживанию населения имеет своим следствием возникновение обратного подхода к определению объемов бюджетного финансирования – по наличию средств в бюджетах соответствующих уровней. Это, однако, в конечном счете ведет к противоположному результату – раздуванию бюджетных расходов, так как порождает «конкуренцию выпадающих доходов» между пассажирскими перевозчиками, стремящимися показать максимальные затраты и потери от перевозок льготных категорий пассажиров и минимизировать официальный доход от перевозок с целью получения максимальной компенсации из бюджета соответствующего уровня.
3.2. Проблемы финансовой политики
1. Основная проблема государственной и муниципальной финансовой политики в отношении «провалов» рынка в городском пассажирском транспортном комплексе состоит в том, что не установлен реально требуемый, исходя из целей социальной политики, объем льготных перевозок населения, учитывающий существующие и перспективные возможности бюджетов всех уровней по финансированию такого проезда, реальные приоритеты федеральной и региональной социальной политики.
Предоставление права на льготный проезд сейчас фактически продолжает осуществляться огульно в отношении всех учащихся и всех пенсионеров вне зависимости от фактической платежеспособности этих категорий населения и вне зависимости от фактических финансовых возможностей регионального и местного бюджетов.
Финансовые решения органов публичной власти сводятся к ограничению компенсации выпадающих доходов перевозчиков, применению практики простого ограничения выплат компенсации размерами средств на эти цели, выделяемых бюджетами разных уровней.
Так как включение норм, ограничивающих финансирование, в бюджетное законодательство лишь отменяет бюджетное финансирование потерь пассажирских перевозчиков от льготного проезда, но не отменяет самих прав соответствующих категорий населения на бесплатный или иной льготный проезд, результатом этого в экономическом плане является возникновение непокрытых убытков пассажирских перевозчиков от предоставления льгот на оплату проезда.
2. Анализ расходов региональных и местных бюджетов на пассажирский транспортный комплекс и уровня рентабельности пассажирских перевозчиков свидетельствует о недостаточности региональных бюджетных субсидий для того, чтобы обеспечить рентабельную работу пассажирских перевозчиков в условиях регулируемых тарифов.
Вместе с тем муниципальные предприятия работают в условиях жесткой конкуренции со стороны частных перевозчиков, на которых не распространяются обременения по обеспечению льготного проезда.
3. Отсутствие методологии определения и регулярной оперативной корректировки тарифов на проезд при функционировании на территории города множества конкурирующих между собой перевозчиков может приводить к тому, что действующие цены не формируют реального объема финансовых средств, необходимого для надлежащего предоставления услуги пассажирского транспорта в пределах муниципального образования. Но с другой стороны, эпизодические существенные повышения тарифов на проезд делают отрасль в отдельные периоды высокорентабельной, стимулируют насыщение рынка нелегальными или полулегальными хозяйствующими субъектами.
4. Несмотря на регулярное повышение тарифов на перевозки пассажиров финансовое положение муниципальных транспортных предприятий не нормализовано. Перевозки пассажиров на всех видах муниципального транспорта низкорентабельны или убыточны в целом.
Основными причинами такого положения дел на муниципальных предприятиях являются снижение объемов перевозочной работы при сохранении всей производственной инфраструктуры и незначительном снижении численности персонала, а также отставание роста тарифов от роста цен на потребляемые транспортом топливо, электроэнергию, материалы и технические средства и расходов на оплату труда. Особенно это характерно в те периоды, когда по социально-политическим причинам на муниципальном и региональном уровнях проводится политика сдерживания индексации тарифов на пассажирские перевозки в отсутствие аналогичного порядка в отраслях, поставляющих транспорту материально – технические ресурсы.
В существующей системе вопросы образования тарифов на услуги по транспортному обслуживанию населения часто являются инструментом достижения политических целей. В результате принимаемых популистских решений пассажирские перевозчики не получают достаточных для нормальной работы финансовых ресурсов. Это приводит к ухудшению технического состояния их основных средств и снижению качества предоставляемых услуг.
Тарифы с учетом существующего бюджетного финансирования должны обеспечивать безубыточную работу пассажирского транспорта всех форм собственности, развивать конкуренцию в отрасли на основе мотивации снижения затрат перевозчиков. Уровень конкретных тарифов должен рассчитываться не только на основе среднестатистических эксплуатационных затрат хозяйствующих субъектов, но и учитывать все аспекты рынка городских пассажирских перевозок. Кроме того, при формировании тарифов должны учитываться проводимые уполномоченными органами мероприятия по снижению льготирования перевозок, переводу льгот на адресную основу, в том числе путем внедрения и распространения проездных документов длительного пользования, а также действия органов публичной власти по организации допуска перевозчиков на рынок коммерческих перевозок на основании проведения открытых конкурсов.
С другой стороны, уровень тарифов на пассажирские перевозки не должен соответствовать уровню безубыточности самых неэффективных участников рынка, которыми, как правило, являются муниципальные предприятия. Условия конкуренции априори предполагают уход нерентабельных хозяйствующих субъектов, в том числе путем их ликвидации и (или) банкротства. Требования неэффективных предприятий повысить тарифы до приемлемого для них уровня изначально невыполнимы, поскольку любое ценовое повышение, прежде всего, вызывает увеличение числа более приспособленных к рынку конкурентов. Бюджетное финансирование «неудачников» нарушает нормы антимонопольного законодательства и с точки зрения экономики является неэффективным расходованием денежных ресурсов.
3.3. Региональные проблемы.
1. В целях обозначения приоритетов ценовой (тарифной) политики в Орловской области на среднесрочную перспективу постановлением Коллегии администрации Орловской области от 9 января 2004г. № 2 принята Концепция ценовой (тарифной) политики администрации Орловской области на 2004 – 2008 г.г., установившая, в том числе в сфере общественного транспорта, цели и принципы тарифного регулирования.
Однако в настоящее время указанная Концепция фактически не действует в связи с истечением сроков.
Более того, принятый в 1998 году Закон Орловской области «О маршрутных автотранспортных пассажирских перевозках в Орловской области», который изначально устанавливал компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления Орловской области в вопросах организации и осуществления маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок, а также правовые и экономические основы таких перевозок, в настоящее время урезан и не распространяется на организацию пассажирских автотранспортных перевозок на территории города. Создавшийся правовой вакуум не позволяет органам местного самоуправления города Орла эффективно решать вопросы по организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
С другой стороны, региональные органы государственной власти, имея полномочия по установлению тарифов на городские пассажирские перевозки частным транспортом и утвердив подробные порядки, регламентирующие действия заявителей и органов регулирования, де-факто получили неработающие экономико-правовые механизмы, поскольку в условиях, близких к совершенной конкуренции, индивидуальное установление тарифа для каждого перевозчика экономически абсурдно.
2. Серьезной региональной проблемой являются сложившиеся недостатки городской транспортной инфраструктуры.
Город пересекают реки и железные дороги, требующие соответствующих транспортных развязок с автомобильными трассами.
Если количество автомобильных мостов через реки можно назвать достаточным, то их пропускная способность явно не соответствует выросшему трафику дорожного движения.
Более сложную инфраструктурную проблему представляет проходящие через город железные дороги. Количество железнодорожных переездов недостаточно, а их качество не отвечает современным требованиям.
Построенный в 1950-е годы проезд под железной дорогой по ул. Московской давно устарел и требует реконструкции ввиду недостаточной пропускной способности и высокой аварийности. Однако строительство путепровода над железной дорогой по пер. Южному заморожено в конце 1980-х годов, а в отсутствии дублирующего переезда строительные работы по реконструкции действующего тоннеля весьма проблематичны. Действующий выезд на пер. Южный с ул. Пушкина характеризуется низкой пропускной способностью и высокой аварийной опасностью и не применим для проезда общественного транспорта.
Переезд через железную дорогу по Маслозаводскому переулку опасен из-за большого уклона автомобильной дороги, наличия второстепенной нерегулируемой ветки и потока большегрузых автомобилей.
Планировавшийся ранее замена на автомагистраль старой железнодорожной ветки на Брянск, проходящей через город, так и не состоялось, несмотря на то, что новая ветка в объезд города построена еще в конце 1970-х годов.
Аналогичное негативное влияние на развитие автотранспорта оказывают земли, занимаемые воинской частью 03013, которые блокируют улицы Планерная и Генерала Родина, а также анклавы Платоновского сельского поселения в Северном районе города, препятствующие формированию транспортных потоков в объезд перегруженного Московского шоссе.
В целях совершенствования организации транспортного обслуживания населения, повышения культуры, качества обслуживания пассажиров и ответственности перевозчиков в г. Орле впервые создан постоянный реестр муниципальной маршрутной сети транспорта общего пользования и проведены открытые конкурсы на право транспортного обслуживания населения по регулярным маршрутам муниципальной маршрутной сети.
Однако не удается решить ряд проблем, последствия которых имеют непосредственное влияние на вопросы эффективного функционирования городского пассажирского транспорта.
В первую очередь это относится к частным перевозчикам, действующим на городском рынке вне установленного порядка. Численность нелегальных транспортных средств относительно стабильна и находится на уровне от 80 до 100 единиц.
Кроме того, имеется множество маршрутных таксомоторов, якобы выполняющих межмуниципальные перевозки (Орловский район – г. Орел), основная часть маршрутов которых проходит по центральным улицам Орла. Количество таких условно нелегальных транспортных средств имеет тенденцию к росту и в настоящее время составляет 320 единиц, увеличившись за последние 4 года в 1,6 раза.
Как правило, такие перевозчики уклоняются от несения ряда установленных законодательством обязанностей, как то: надлежащее прохождение технических осмотров транспортных средств, медицинских осмотров водителей, выполнение мероприятий по охране труда, содержание остановочных павильонов и т.п. Имея за счет минимизации названных затрат конкурентные преимущества не только перед муниципальным общественным транспортом, но и перед другими частными коммерческими перевозчиками, «нелегалы» оказывают понизительное влияние на ценовые параметры рынка, формируя их на уровне, ниже экономически обоснованных величин.
Загромождение магистралей и остановочных пунктов большим количеством микроавтобусов приводит к затруднению движения транспортных средств высокой вместимости, ухудшая качество оказываемых ими услуг.
Все эти факторы увеличивают эластичность спроса на услуги муниципального транспорта, приводя к значительному оттоку пассажиров при любой попытке довести тарифы предприятий до экономически целесообразного уровня, поскольку при уменьшении ценовых различий между услугами коммерческого и социального транспорта платежеспособный потребитель стремиться выбрать коммерческий транспорт, более отвечающий своими качественными характеристиками (скорость, возможность занимать сидячее место) требованиям пассажира.
В структуре населения города Орла с точки зрения потребительского спроса на услуги общественного транспорта преобладают льготные категории населения: дети, учащиеся, пенсионеры и т.д. Доля этих граждан составляют до двух третей потенциальных пассажиров.
Поскольку льготы далеко не в полной мере обеспечивались необходимым бюджетным финансированием, очевиден вывод о наличии серьезных диспропорций и значительных сложностей в развитии нормальных конкурентных отношений в этой сфере. Как уже отмечалось, названные проблемы усугубляются тем, что муниципальные предприятия, несущие все финансовое бремя по льготным перевозкам, находятся в условиях жесткой конкуренции со стороны частных перевозчиков, не несущих таких обременений.
Такая ситуация неизбежно приводит к вытеснению из рынка муниципальных предприятий, чья неконкурентоспособность вызвана, в первую очередь, не связанными с реальной экономикой причинами политико-административного характера.
(Здеь должна быть диаграмка по структуре населения города Орла, но она не появилась, не обессудьте)
Динамика и структура рынка услуг общественного транспорта
|
Наименование |
Количество перевезенных пассажиров в год |
Годовая выручка (включая бюджетное финансирование) |
Средняя цена 1 поездки (включая бюджетное финансирование/без бюджетного финансирования), руб. |
|||||||
|
2009 год |
2011 год |
2009 год |
2011 год |
2009 год |
2011 год |
|||||
|
млн. чел. |
% |
млн. чел. |
% |
млн. руб. |
% |
млн. руб. |
% |
руб. |
руб. |
|
| Весь городской транспорт |
155,1 |
100% |
148,5 |
100% |
1291,1 |
100% |
1401 |
100% |
8,32/7,89 |
9,43/8,53 |
| в том числе льготные категории |
34,1 |
22,0% |
28,1 |
15,1% |
146,7 |
11,4% |
224 |
16,0% |
4,30/2,35 |
7,97/3,19 |
| ПАТП-1, всего |
13,6 |
8,8% |
8,7 |
5,8% |
91,3 |
7,1% |
89,0 |
6,4% |
6,71/5,59 |
10,22/7,82 |
| в т.ч. льготники |
6,7 |
4,4% |
3,1 |
2,1% |
28,8 |
2,3% |
37,8 |
2,7% |
4,30/2,01 |
12,19/4,68 |
| без льгот |
6,9 |
4,4% |
5,6 |
3,7% |
62,5 |
4,8% |
51,2 |
3,7% |
9,05 |
9,14 |
| ТТП, всего |
49,3 |
31,8% |
43,8 |
29,5% |
277,8 |
21,5% |
352,0 |
25,1% |
5,63/4,59 |
8,03/5,50 |
| в т.ч. льготники |
27,4 |
17,7% |
25,0 |
16,8% |
117,9 |
9,1% |
186,2 |
13,3% |
4,30/2,43 |
7,44/3,01 |
| без льгот |
21,9 |
14,1% |
18,8 |
12,7% |
159,9 |
12,4% |
165,8 |
11,8% |
7,30 |
8,82 |
| Частные перевозчики, всего |
92,2 |
59,4% |
96,0 |
64,7% |
922 |
71,4% |
960 |
68,5% |
10,00 |
10,00 |
| в том числе: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| «пригородные» |
27,1 |
17,5% |
32,7 |
22,0% |
271 |
21% |
327 |
23,3% |
10,00 |
10,00 |
| нелегальные |
13,7 |
8,8% |
10,9 |
7,3% |
137 |
10,6% |
109 |
7,8% |
10,00 |
10,00 |
Из анализа структуры и динамики рынка транспортных услуг следует, что доля муниципальных транспортных предприятий на рынке услуг пассажирского транспорта имеет тенденцию к снижению и в настоящее время составляет 35%. При этом более половины всех перевозимых муниципальным транспортом пассажиров осуществляют свой проезд по проездным документам длительного пользования с более низкими ценами.
Кроме того, доля льготных категорий населения, составляющая в совокупной структуре потенциальных потребителей более 60%, в части реальных перевозок снижается до 15%, то есть в четыре раза. Следовательно, далеко не все льготники используют свое право на проезд по более низкой цене, что свидетельствует об относительно небольшой востребованности такого вида социальной поддержки.
Структура льгот
|
Льготные категории населения |
Общая численность, тыс. чел. |
Среднемесячное количество приобретаемых проездных билетов, тыс. шт. |
В %% к общей численности категории
|
| – школьники |
28 |
3,3 |
11,7% |
| – студенты |
31 |
5,3 |
17,1% |
| – федеральные и региональные льготники |
82 |
16,3 |
19,9% |
| – местные льготники |
16 |
11,6 |
72,5% |
| ВСЕГО |
157 |
36,5 |
23,2% |
По всей видимости, отказ от пользования льготами эти категории населения мотивируют нежеланием ограничивать свой выбор только социально значимым транспортом. Кроме того, уровень доходов данных граждан зачастую позволяет не придерживаться такого рода экономии. В частности, средняя начисленная пенсия пенсионеров города превысила 8,5 тыс. руб., а среднемесячная заработная плата работников крупных и средних предприятий – 20 тыс. руб.
Часть льготников (инвалиды, пенсионеры, школьники) относятся к малоподвижным категориям населения, которые не нуждаются в услугах общественного транспорта.
В настоящее время согласно федеральному законодательству пенсия неработающего пенсионера не может быть ниже прожиточного минимума. Как известно, в прожиточный минимум для пенсионеров входят затраты на транспортные услуги в размере стоимости 12,5 поездок в месяц. Поэтому, любой пенсионер города Орла имеет финансовую возможность потратить на услуги общественного транспорта не менее 150 рублей в месяц.
Вышеназванные причины делают невозможным переход к адресным компенсациям на проезд в общественном транспорте, так как такие действия приведут как минимум к четырехкратному увеличению потребности в бюджетном финансировании, что недопустимо по критериям бюджетной самодостаточности муниципального образования.
Вместе с тем происходит постоянное увеличение расходов из бюджета города на субсидирование проезда определенных категорий населения. Бюджетом 2011 года на эти цели было предусмотрено 81,5 млн. руб., что в 2,1 раза больше финансирования 2009 года, в бюджете города на 2012 год финансирование увеличено до 84,1 млн. руб.
4. ХАРАКТЕРИСТИКИ РЫНКА ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТА
Рынок городского пассажирского транспорта общего пользования характеризуется следующими особенностями:
1. Объем рынка – около 150 млн. пассажиров в год, или в текущих ценах – около 1,5 млрд. руб. По своим финансовым параметрам и охвату населения объем отрасли общественного транспорта сопоставим с объемом рынка жилищно-коммунальных услуг.
2. Две трети от количества потенциальных потребителей составляют граждане, имеющие право на льготный проезд. Однако только четверть из них этим правом пользуется. При этом в категории «пенсионеры, не имеющие право на получение ЕСПБ» доля приобретающих льготные проездные билеты, превышает 70%.
3. Рынок характеризуется ежесуточными, еженедельными и сезонными колебаниями спроса, существенно меняющими его основные характеристики.
В периоды пиковой нагрузки (рабочие дни с 7-15 до 8-45 и с 16-30 до 18-30) это преимущественно рынок продавца, то есть потребитель готов сесть в первое подъехавшее транспортное средство. В это время для удовлетворения потребностей населения необходимо иметь на маршрутах города порядка 750 транспортных средств, включая 200 единиц высокой вместимости (трамваи, троллейбусы, автобусы), 300 единиц средней вместимости («ПАЗ») и 250 единиц низкой вместимости («газель»).
В дневное время, а также в выходные дни рассматриваемую отрасль можно охарактеризовать как рынок покупателя, который диктует свои условия продавцам выбором более удобного для него транспортного средства. Пассажиропоток в это время сокращается в 2-3 раза преимущественно за счет не льготных категорий населения. Перевозки по ряду маршрутов становятся нерентабельными.
Вечером (с 20 до 22 часов) наряду с резким сокращением спроса потребители дифференцируются на низко платежеспособные группы молодежи и достаточно обеспеченных клиентов, рассматривающих общественный транспорт, как альтернативу индивидуальному такси. Кроме того, возрастают риски перевозчиков, связанные с транспортировкой нетрезвого контингента.
После 22-30 – 23 часов и до 5-30 общественный транспорт полностью заменяется рынком индивидуальных таксомоторов, поскольку общественный транспорт с улиц исчезает.
Ежегодные колебания рынка характеризуются значительным сокращением количества перевозимых учащихся всех категорий в летнее время. Кроме того, в теплый период года возрастает количество пассажиров – пенсионеров (дачников) и несколько сокращается число пассажиров иных категорий за счет тех, кто осуществляет преимущественно сезонную эксплуатацию собственного автотранспорта. Соответственно в летний период возрастает количество проданных единых социальных проездных билетов (ЕСПБ).
Кроме того, имеет место сокращение спроса на все платные проездные билеты в период январских каникул.
В теплое время года рынок территориально расширяется, охватывая дачный пригород, места отдыха, кладбища.
Названные изменения необходимо учитывать при разработке мероприятий по совершенствованию транспортного обслуживания населения.
4. Рынок характеризуется долгосрочными тенденциями, связанными с долговременными изменениями качественных характеристик населения.
Во-первых, имеет место рост числа пенсионеров и соответствующее ему увеличение потребностей перевозчиков в бюджетных компенсациях на провоз этой категории населения.
Во-вторых, в стабильных ценовых условиях и при неизменных иных параметрах рынка растет количество продаваемых проездных билетов (как льготных, так и не льготных). Таким образом рынок проявляет эластичность на относительное удешевление преимуществ, предоставляемых билетами длительного пользования.
5. При изменении ценовых параметров можно наблюдать высокую подвижность спроса, что подтверждает большую степень конкуренции в изучаемой отрасли.
Коэффициент эластичности спроса на маркетинговые продукты (проездные билеты) муниципальных транспортных предприятий составляет от 0,3 до 0,6. При этом коэффициент эластичности по изменению цен на услуги-аналоги (иные виды проездных, услуги конкурентов) составляет от 0,9 до 1,0. То есть, при росте тарифов, население в целом не сокращает количества поездок, а старается выбрать наиболее оптимальный с ценовой позиции тарифный план.
5. ЦЕЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ТРАНСПОРТНОЙ ПОЛИТИКИ
И ЗАДАЧИ В ОБЛАСТИ ТРАНСПОРТА
Стратегической целью муниципальной транспортной политики является формирование дорожно-транспортной системы, гарантированно и эффективно удовлетворяющей потребности в перевозках пассажиров и грузов, социальные, мобилизационные, природоохранные и другие специальные требования, а также структурная перестройка на транспорте, направленная на снижение транспортных издержек, установление системы эффективного, оперативного и экономически обоснованного тарифного регулирования, обеспечение конкуренции между транспортными предприятиями.
При этом развитие общественного транспорта должно быть направлено не только на полное удовлетворение платежеспособного спроса на перевозки пассажиров, но и на смягчение и устранение ограничений, накладываемых стоимостью и условиями перевозок на жизнь города, и должно осуществляться взаимоувязано с общими направлениями и прогнозами социально – экономического развития, отвечать требованиям экономической эффективности капитальных вложений предусматривать существенное повышение технического уровня всех видов транспорта, их обновление и модернизацию.
Направления развития и технического перевооружения транспорта должны соответствовать как общим закономерностям эффективного формирования транспортных систем, так и вполне определенным экономическими требованиям.
Одной из обязательных предпосылок высокой эффективности таких систем в нормальных экономических условиях остается гармоничное сочетание на рынке транспортных услуг всех видов современного транспорта предприятий различных организационно-правовых форм и форм собственности на основе цивилизованной конкуренции.
Сохраняют свое значение координация работы различных перевозчиков, а также вопросы развития видов транспорта при освоении новых городских территорий и реконструкции существующих направлений дорожной сети.
В связи с этим важное значение будет иметь создание в транспортной отрасли общего информационного пространства на основе обмена информацией между перевозчиками.
Задачи в области транспорта на ближайшую перспективу связаны, в основном, с необходимостью преодоления отмеченных выше неблагоприятных тенденций в его развитии, а также с обеспечением целей, достижение которых предусматривается Генеральным планом городского округа «Город Орел», утвержденным решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 № 29/425-ГС. Они включают обеспечение стабилизации работы всех видов транспорта и устойчивое функционирование транспортной системы, удовлетворение платежеспособного спроса на перевозки пассажиров, повышение безопасности и качества перевозок, создание условий для финансового оздоровления предприятий транспорта и оживления их инвестиционной активности, повышение конкурентоспособности городских перевозчиков на внутригородском и пригородном рынках транспортных услуг.
Важное значение приобретают улучшение качественных показателей перевозок и снижение их ресурсоемкости, а также расширение спектра предоставляемых услуг.
Требования по обеспечению безопасности перевозок и удовлетворению природоохранных требований определяются соответствующими стандартами и нормативами.
Названные выше задачи ближайшей перспективы предполагается решать, прежде всего, путем продолжения институциональных преобразований, отвечающих общим направлениям рациональной экономической политики, совершенствования с учетом нормальных условий хозяйствования и современной нормативной базы, повышения роли рыночных механизмов саморегулирования в управлении транспортной системой.
6. ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ
И РЕФОРМЫ НА УРОВНЕ ПРЕДПРИЯТИЙ
Основным направлением экономических преобразований является повышение эффективности деятельности транспортных предприятий на основе формирования конкурентоспособных перевозчиков всех форм собственности, развития рынков транспортных услуг, капитала и рабочей силы, создание для этого необходимых экономических, правовых и организационных предпосылок, сочетающих согласованные действия региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Особенностью нового этапа является перенос центра тяжести с массового преобразования отношений собственности на их совершенствование, на создание благоприятных условий для функционирования муниципальных предприятий, как равных хозяйствующих субъектов в условиях высококонкурентной рыночной среды.
При этом в связи с ключевым значением общественного транспорта в обеспечении жизнедеятельности города и необходимостью учета его специфики предусматривается:
– Сохранение муниципального контроля над важными объектами городской транспортной инфраструктуры: трамвайным и троллейбусным депо, трамвайными линиями, контактной сетью, автобусным подвижным составом большой вместимости; производственной базой, необходимой для обслуживания имеющегося парка автобусов.
– Расширение различных форм взаимодействия муниципальных транспортных и инфраструктурных предприятий с частными перевозчиками.
– Расширение спектра организационно-правовых форм предприятий с муниципальной долей капитала.
7. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
Для повышения экономической эффективности работы транспортных предприятий предусматривается реализация следующих направлений муниципальной транспортной политики.
7.1. Формирование рынков транспортных услуг
Органы местного самоуправления города Орла будут оказывать всемерное содействие дальнейшему развитию рынка пассажирских транспортных услуг, развитию предпринимательства и здоровой конкуренции как мощного фактора снижения издержек и повышения качества транспортного обслуживания населения, созданию условий, при которых каждый потребитель мог бы свободно выбирать наиболее приемлемый вид транспортного обслуживания с учетом его цены и качества.
Важнейшей формой обеспечения нормального функционирования отрасли будет являться ее перевод на функционирование на основе систематически проводимых независимых конкурсов по отбору перевозчиков.
Достижению этого должны способствовать реализация муниципальных и региональных программ развития транспорта и меры регулирования деятельности транспортных предприятий всех форм собственности, включая разработку и принятие необходимых нормативных правовых актов, совершенствование организационных форм управления транспортом, контроль и надзор за деятельностью перевозчиков.
В формировании рынков транспортных услуг важная роль отводится структурам лицензирования и сертификации, которые должны обеспечить допуск на указанные рынки любых квалифицированных перевозчиков и технически пригодных к эксплуатации транспортных средств. Эти структуры используются также для обеспечения безопасности транспортного процесса, охраны окружающей среды, необходимого профессионального уровня работников транспорта, защиты законных интересов потребителей транспортных услуг и предпринимателей.
Важным направлением формирования рынка транспортных услуг является урегулирование противоречий между органами государственной власти Орловской области и органами местного самоуправления города Орла путем установления взаимодействия в формировании единого транспортного пространства агломерации областного центра вне зависимости от административных границ. В решении этого вопроса возможно и желательно использование механизмов межмуниципального сотрудничества города Орла и Орловского района.
7.2. Совершенствование финансовой политики
Тарифная политика является одним из важнейших инструментов воздействия на ход экономических и социальных процессов в стране. Составляя часть государственной ценовой политики, она должна реализовать общеэкономическую тенденцию перехода к системе свободного ценообразования, учитывая вместе с тем влияние свободных транспортных тарифов на уровень инфляции и платежеспособный спрос, а также необходимость оптимальной бюджетной финансовой поддержки отдельных категорий населения и транспортных предприятий, работающих по регулируемым тарифам.
Для этого в области тарифной политики необходимо:
– обеспечивать рыночное ценообразование в секторах транспортного рынка с высоким уровнем конкуренции;
– осуществлять контроль фактических издержек и рентабельности транспортных предприятий;
– сочетать меры тарифного регулирования с другими стимулирующими мерами;
– рационально разграничивать полномочия по тарифному регулированию между региональным и муниципальным уровнями управления транспортной системой с обеспечением эффективного взаимодействие различных органов регулирования, обеспечивающего совершенствование тарифной политики и сохранение единого тарифного пространства на городских и пригородных перевозках;
– своевременно проводить индексацию тарифов при наличии инфляционных процессов и иных объективных факторов;
Основным направлением совершенствования системы тарифов является обоснованная дифференциация их по типам классам качества перевозок и (в части проездных билетов длительного пользования) – по основным социально-демографическим группам населения.
Регулирование тарифов на пассажирские перевозки необходимо увязывать с обязательной полной компенсацией убытков от этих перевозок за счет соответствующих бюджетов. Не должно допускаться перекрестное финансирование и дотирование убыточных видов деятельности за счет рентабельных.
В конечном счете, тарифная политика должна стимулировать социально-экономическое развитие территории, обеспечивать социально значимые перевозки и доступность жизненно важных транспортных услуг для всех слоев населения.
Обеспечение равной доступности услуг общественного пассажирского транспорта для всех категорий населения будет проводиться посредством мероприятий, уравнивающих права и обязанности всех перевозчиков – как муниципальных, так и частных.
В виду того, что многие транспортные предприятия являются плательщиками единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в части оказания транспортных услуг по перевозке пассажиров, специфику транспорта следует учитывать и при осуществлении налоговой политики, при этом должна быть принята во внимание необходимость:
– снижения транспортных издержек и тарифов с целью решения социальных проблем и развития транспортной инфраструктуры городской территории;
– обеспечения конкурентоспособности на внутригородском и пригородном рынках транспортных услуг зарегистрированных в городе Орле перевозчиков – плательщиков ЕНВД;
– увеличения инвестиционного потенциала транспортных предприятий;
– сокращения дотационных выплат из бюджета.
Кроме того, необходимо в полной мере использовать налоговую льготу по налогу на добавленную стоимость, предусмотренную пунктом 7 части 2 статьи 149 Налогового кодекса РФ для организации социально важных маршрутов и осуществления дополнительных мер социальной защиты низкодоходным категориям населения.
8. РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПЕРЕВОЗЧИКОВ
И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМОЙ
Формирование эффективной транспортной инфраструктуры требует активного регулирования деятельности транспортных предприятий, обеспечивающей учет общественных интересов и развитие транспорта в направлении, соответствующем этим интересам.
В общем случае государственному и муниципальному регулированию подлежат:
– развитие и техническое совершенствование муниципальной транспортной инфраструктуры;
– институциональные преобразования на транспорте;
– вопросы технологической и экологической безопасности работы транспорта;
– развитие рынка транспортных услуг;
– обеспечение мобилизационной готовности транспорта;
– социальная сфера и трудовые отношения на транспорте.
Регулирование деятельности транспортных предприятий будет осуществляться преимущественно экономическими методами, в том числе финансовой поддержкой, объемы и вид которой должны зависеть от объема и характера выполняемых ими социальных функций. Следует развивать практику заключения транспортными предприятиями договоров с администрацией города по обеспечению городских пассажирских перевозок на основе установленных тарифов с возмещением потери доходов предприятий за счет бюджета города Орла в виде компенсационных субсидий.
Одним из важнейших направлений развития и реформирования транспортной системы является дальнейшее совершенствование ее управляющих структур, которое должно обеспечить повышение управляемости видами транспорта и транспортными предприятиями наряду с развитием механизмов рыночного саморегулирования и развития конкуренции.
В рамках этого направления первостепенной задачей является создание отвечающей современным условиям нормативной базы, обеспечивающей согласование интересов транспортных предприятий с общественными интересами, юридическое закрепление прав и обязанностей транспортных предприятий, статуса предприятий транспорта общего пользования.
Эта работа должна осуществляться в рамках настоящей концепции путем разработки новых и пересмотра действующих муниципальных нормативных правовых актов, предусматривающих единообразные подходы к регулированию сходных отношений независимо от формы собственности предприятий и вида транспортных услуг, с учетом законодательства Орловской области и Российской Федерации.
Наряду с разработкой правовых актов в области транспорта специфика транспорта и его интересы должны получать надлежащее отражение и в документах, имеющих общий характер, в том числе, отчетах и прогнозах социально-экономического развития городского округа.
Нормативная база как основа регулирования транспортной деятельности должна отражать реалии функционирования транспортных предприятий различных организационно-правовых форм и форм собственности, обеспечивать их эффективное взаимодействие и конкуренцию, защиту прав потребителей транспортных услуг, безопасность транспортного процесса и охрану окружающей среды.
Одним из важнейших направлений развития транспортной системы является дальнейшее совершенствование ее управляющих структур, которое должно обеспечить повышение эффективности путем приведения в соответствие с выполняемыми объемами перевозок на основе внедрения современных логистических и информационных технологий.
Необходимо поощрять формирование ассоциаций и других объединений в сфере транспортных пассажирских перевозок.
9. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
Важными вопросами являются разграничение полномочий между Орловской областью и муниципальным образованием, формирование механизмов эффективного взаимодействия органов управления транспортом и разграничение, которое должно соответствовать принципам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
10. БЕЗОПАСНОСТЬ РАБОТЫ ТРАНСПОРТА И ОХРАНА
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Для снижения аварийности и улучшения охраны окружающей среды на видах транспорта необходимо, прежде всего, ужесточить контроль за выполнением нормативных требований эксплуатации технических средств, сделать обязательным учет этих требований при их сертификации и при лицензировании транспортной деятельности, внедрять современные системы диагностики технического состояния транспортной техники.
Должно быть ускорено списание транспортных средств, ремонт и текущее содержание которых не могут обеспечить их необходимой эксплуатационной надежности.
Необходимо повышение квалификации и ответственности персонала, обслуживающего транспортную технику и отвечающего за ее состояние и эксплуатацию.
Следует продолжить разработку программ и проведение отдельных мер по повышению безопасности движения и более полному удовлетворению экологических требований.
11. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
В области социальной и кадровой политики на транспорте необходимо:
– продолжение практики заключения отраслевых тарифных соглашений, включающих своевременную индексацию заработной платы работников транспортных предприятий, при этом минимальный размер ее в отрасли должен быть не ниже величины прожиточного минимума, меры по сохранению высококвалифицированного кадрового потенциала;
– создание системы контроля квалификации работников транспортных предприятий всех форм собственности, прежде всего по вопросам обеспечения безопасности на транспорте;
Одной из основных мер социальной защищенности транспортников должно служить развитие систем социального страхования, обеспечивающих его гарантированность, в том числе страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, создание для работающих здоровых и безопасных условий труда.
