Часть 5 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан. При этом финансирование таких полномочий не является обязанностью муниципального образования и осуществляется только при наличии финансовой возможности без участия других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Вместе с тем статья 86 Бюджетного кодекса РФ нормирует ограничения такого финансирования, определяя, что органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к их компетенции, только при наличии собственных финансовых средств.
Эта норма корреспондирует с частью 2 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, устанавливающей право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к их компетенции, только за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Таким образом, федеральный законодатель предоставляет органам местного самоуправления устанавливать дополнительно к федеральным и региональным преференциям местные льготы и иные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан с обязательным условием финансирования их за счет собственных доходов местного бюджета после выполнения всех необходимых обязанностей по решению вопросов местного значения.
Статья 15 Бюджетного кодекса РФ определяет принцип раздельного учета средств, направляемых на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
Статьей 65 Бюджетного кодекса РФ предусматривается необходимость формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить за счет средств соответствующих бюджетов.
Часть 5 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к их компетенции, только при наличии собственных финансовых средств.
Иными словами, для определения количества денежных ресурсов, за счет которых возможно финансирование муниципалитетами добровольно взятых на себя дополнительных социальных (и иных) обязательств необходимо из суммы налоговых и неналоговых доходов, планируемых к поступлению в бюджет в очередном году, вычесть все расходы, необходимые для покрытия бюджетных затрат, обязательных в рамках полномочий муниципального образования, не компенсированных за счет других уровней бюджетной системы.
Такой остаточный принцип логично следует из вышеприведенных норм федеральных законов.
Исходя из вышеизложенного, очевидно, что в текущих условиях, когда собственные доходы бюджета города Орла на 200 млн. руб. ниже утвержденных расходов, финансирование которых предусматривается за счет собственных доходов, любые траты средств на цели, не связанные с решением вопросов местного значения, незаконны и, ввиду отсутствия источников легального финансирования, должны быть прекращены.
Тем не менее, из года в год в расходах городского бюджета значительную часть составляет финансирование льготного проезда пенсионеров и учащихся на общественном транспорте – до 90 млн. руб., а также субсидирование 50% платы за содержание и ремонт жилого помещения инвалидам и 50% платы за лифт некоторым жителям 1-х этажей (до 30 млн. руб.).
Де-юре можно утверждать, что дефицит бюджета в большей степени образован этими незаконными тратами, постольку, поскольку в общих расходах они по закону должны учитываться в последнюю очередь. Ввиду того, что разница между расходами и доходами городского бюджета погашается за счет кредитов банков, логичен вывод о том, что органы местного самоуправления города Орла, превышая свои полномочия, осуществляют меры социальной поддержки за счет привлекаемых кредитных ресурсов, залезая таким образом в карман будущих поколений, которым рано или поздно придется расплачиваться за популизм своих предшественников. При этом ежегодно наносится ущерб муниципальному образованию в сумме процентов по кредиту, которые согласно бюджету города Орла ежегодно составляют около 25 млн. рублей.
Вместе с тем город хронически недофинансирует содержание и ремонт улично-дорожной сети, строительство и ремонт школ, детских садов, установление достойной заработной платы работникам дошкольных образовательных учреждений.
Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» поставлена задача доведения к 2013 году средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений до средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе. Выполнение этой задачи потребует дополнительно до 130 млн. рублей в год, источники финансирования по которым необходимо изыскать в ближайшее время.
Не менее критична ситуация с финансированием строительства и содержания жилищного фонда. В городе имеется порядка 500 двухэтажных домов непосредственно послевоенной постройки, требующих срочного ремонта, без которого длительная эксплуатация этого жилищного фонда невозможна. На эти нужды необходимо изыскать в ближайшие годы не менее 250 млн. рублей.
Аналогичная ситуация с городским лифтовым хозяйством. В настоящее время около половины лифтов города отработали свой нормативный срок службы и требуют капитального ремонта. Если в ближайшее время не изыскать источники финансирования и не организовать восстановление работоспособности лифтов, десятки тысяч человек окажутся в крайне затруднительном положении ввиду прекращения функционирования этого важного элемента многоэтажных домов.
Однако вместо поиска приемлемых финансовых решений, муниципалитет выделяет из бюджета средства порядка 1,5 млн. руб. на финансирование проведения диагностики лифтового хозяйства, как будто от того, кто заплатит деньги за определение дальнейшей непригодности лифта, зависит будущее исправное функционирование подъемного оборудования. Не зависит! В ближайшее время, если не предпринять экстренных мер по привлечению до 700 млн. руб. капитальных вложений, сотни лифтов в городе останутся без обслуживания и будут неизбежно разграблены. При этом не исключены аварийные ситуации.
На областном уровне с 2014 года планируется действие региональной целевой программы капитального ремонта лифтов, которая, наряду с финансированием из областного бюджета, предполагает соразмерное финансирование из муниципальных бюджетов. Поэтому источники такого софинансирования необходимо изыскать в городском бюджете.
С другой стороны, вышеуказанные льготы, предоставляемые за счет городского бюджета, по своей сути преимущественно представляют собой компенсационные дополнения федеральных и региональных выплат до придания им всеохватывающего, тотального характера.
Например, если федеральный и (или) региональный законодатель предусмотрел возможность приобретения льготного месячного проездного билета для отдельных, заслуженных категорий пенсионеров, то решением городского Совета аналогичная льгота предоставляется всем тем, кто не был удостоен таких преимуществ. Таким образом, ликвидируется само предназначение такой льготы как дополнительного поощрения отдельных лиц.
Также, если федеральный законодатель предоставил 50%-ную скидку инвалидам, проживающим в государственных или муниципальных квартирах по договору социального найма, то решением городского Совета аналогичная льгота была предоставлена и инвалидам, проживающим в частном жилищном фонде. Таким образом, был ликвидирован социальный характер федеральной льготы.
Следовательно, такие решения городского Совета направлены на деформирование государственной политики льгот, как относительно редких и индивидуальных преимуществ, предоставляемых в исключительных случаях, и придание этому экономическому инструменту всеобъемлющего характера, превращение его в крайне затратную систему дополнительного поголовного пенсионного обеспечения. Таким образом, осуществляется деформация государственной социальной политики, дискредитируются ее основные принципы.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.
В силу ст. 52 этого же закона органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.
Согласно части 1 ст. 53 расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Из ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, следует, что полномочия органов местного самоуправления в области решения вопросов местного значения являются расходными обязательствами муниципальных образований, поскольку ими признаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности муниципального образования предоставить какому-либо лицу средства из соответствующего бюджета.
Из приведенных норм права следует, что обязанность по совершению определенных финансовых действий может быть возложена на орган местного самоуправления, только в случае, если указанная обязанность возникла у него в силу закона, договора или иного законного основания. При незаконном основании никакой обязанности возникать не должно.
При таких обстоятельствах обеспечение исполнения вопросов местного значения, в том числе, организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования детей, содержания и уборки улично-дорожной сети, содержания муниципального жилищного фонда не могут быть поставлены в зависимость от наличия достаточного, по мнению обязанного лица, финансирования. То есть исполнение таких обязательств носит безусловный характер, требуя их первоочередного осуществления.
Следовательно, обязательства городского бюджета, непосредственно не предусмотренные законом, такие как всевозможные льготы и дополнительные меры социальной поддержки, имеют более низкий приоритет и должны финансироваться по остаточному принципу, несмотря на их популярность.
При отсутствии в бюджете остаточных денежных средств необходимо предпринимать меры по минимизации непрофильных расходов.
